Участники G20 предпринимают серьезные усилия по ограничению возможностей пирамидостроения в финансовой сфере. Перед вами — обзор предложений, сделанных на саммите в Питтсбурге.

Александр Кокшаров, собственный корреспондент журнала «Эксперт» в Лондоне.

Саммит G20 в Питсбурге показал, что финансовый кризис не прошел бесследно — самое масштабное ужесточение финансового регулирования с тридцатых годов ХХ века началось.

Важнейшим пунктом повестки дня «большой двадцатки» в Питсбурге стала реформа финансового регулирования. На саммите обсуждалось много тем (изменение климата, международная торговля, борьба с бедностью), но эта — как не допустить повторения финансовой катастрофы, подобной кризису 2008–2009 годов, — была главной.

Во время острой фазы кризиса ни политики, ни регуляторы не пытались реформировать ключевые принципы функционирования финансовой системы, опасаясь, что их действия повлекут еще большие проблемы. Сегодня же, спустя год после краха Lehman Brothers, ситуация выглядит более удачной для проведения преобразований. Относительную стабильность на финансовых рынках удалось сохранить, но воспоминания об осенней панике 2008−го еще достаточно свежи. «Люди готовы принимать перемены в условиях кризиса, но пока изменить удалось не многое. Если не действовать прямо сейчас, может вернуться удовлетворение состоянием дел, и тогда изменить ничего уже не удастся», — так объяснил необходимость неотложных реформ американский экономист, профессор Йельского университета Роберт Шиллер.

Работа над ошибками

Еще весной лидерам G20 удалось договориться о скоординированных действиях по некоторым направлениям, которые с тех пор удалось реализовать лишь частично. Так, на саммите в Лондоне было решено увеличить финансирование МВФ, что позволило поддержать наиболее бедные развивающиеся страны. Всего же правительства «двадцатки» договорились потратить до 5 трлн долларов на различные программы стимулирования национальных экономик. Также были выполнены задачи по борьбе с офшорами — с апреля 13 юрисдикций полностью выполнили требования ОЭСР и еще 33 пообещали их исполнить в ближайшее время. Был создан Совет финансовой стабильности в Базеле, в рамках которого шло обсуждение будущих реформ финансового сектора.

Но вот другие решения апрельского форума, включая введение ограничений на банковские бонусы и регулирование хедж-фондов, выполнены не были. «За прошедшие полгода наиболее конкретные шаги по укреплению финансового регулирования были осуществлены на национальном уровне. Характер изменений сильно зависит от конкретной страны. Поэтому пока непонятно, насколько влиятельным будет базельский Совет финансовой стабильности. Не исключено, что потребуется еще несколько саммитов G20, прежде чем станет ясно, насколько эффективным оказался этот совет. Был ли он временной мерой или станет постоянно действующим, эффективным институтом», — сказал «Эксперту» Робин Бью, главный экономист лондонского исследовательского центра Economist Intelligence Unit.

В Питсбурге работа над финансовой реформой вошла в решающую стадию. Так, было решено ввести к 2012 году новые международные правила, в которых будут повышены требования к размеру собственного капитала банков и ужесточены ограничения на объем заемных средств. Эти шаги должны снизить риск повторения подобного финансового кризиса, а вводиться они будут по мере улучшения финансово-экономической ситуации в странах «двадцатки», чтобы ужесточение регулирования не подорвало восстановление экономического роста.

Также принято решение изменить практику начисления зарплат и бонусов в крупнейших банках и финансовых компаниях, утверждается в меморандуме Питсбургского саммита. Так, G20 поддержала идеи: сокращать компенсации сотрудникам в случае ухудшения финансовых показателей банков; выплачивать часть бонусов акциями и ограничивать долю бонусов дохода для банков с недостаточным капиталом. «Мы призываем банки сохранять бóльшую долю текущих прибылей, чтобы накапливать капитал и, если это необходимо, обеспечивать кредитование», — говорится в заявлении G20. Помимо этого на саммите договорились координировать реформу финансового регулирования в последующие годы. «Если мы будем действовать совместно, финансовые институты получат более строгие правила по принятию на себя рисков, менеджмент, который будет получать компенсации на основе долгосрочных результатов работы, а также бóльшую прозрачность работы на финансовых рынках», — гласит текст заявления.

«Очевидно, что теперь банкам будет предписано капитализировать бóльшую долю своей прибыли, чтобы поддерживать кредитование в тех случаях, когда доступ к заемному капиталу сократится — как это произошло после краха Lehman Brothers. Без повышения доли собственного капитала, который имеется в распоряжении банков, нельзя ожидать повышения финансовой стабильности в долгосрочной перспективе. А раз так, то на выплаты дивидендов и бонусы сотрудникам банки смогут тратить меньше», — считает Робин Бью из EIU.

Впрочем, выжившие крупнейшие банки сами уже довольно сильно изменили стандарты работы. Если до начала кризиса верхний эшелон Уолл-стрит формировало около дюжины банков, то сейчас самыми сильными оказались Goldman Sachs и J. P. Morgan Chase (Morgan Stanley, Bank of America и Citigroup заметно отстали). Они вернули минфину средства, полученные ранее для борьбы с кризисом, а затем, чтобы компенсировать потери, самостоятельно привлекли сотни миллиардов долларов нового финансирования, а также заметно повысили стандарты при кредитовании и андеррайтинге.

«Эти перемены неудивительны — банки обычно повышают стандарты кредитования во время рецессий. Даже если бы они хотели расширять андеррайтинг финансовых инструментов, рынок-товсе равно весьма ограничен», — сказал «Эксперту» Нариман Беравеш, главный экономист американской консалтинговой компании IHS Global Insight.

Пять пунктов

Не дожидаясь саммита «двадцатки», администрация Барака Обамы еще в июне объявила о грядущем ужесточении финансового регулирования. Этот план, который еще должен получить поддержку в обеих палатах Конгресса, даст ФРС США полномочия надзирать над компаниями, коллапс которых может угрожать банковской системе страны. Новые правила будут касаться не только банков, пенсионных и страховых компаний, но и любых компаний со значительными финансовыми подразделениями.

План реформы включает в себя пять ключевых предложений. Первое — всем финансовым компаниям будет предписано повысить обеспеченность капиталом, а хедж-фондам придется получить регистрацию в Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC). Второе — правительство сможет брать на себя управление в оказывающихся на грани краха компаниях. Эта мера позволит избегать ситуаций, подобных банкротству Lehman Brothers или же государственным интервенциям в AIG. ФРС должна будет получать разрешение от министерства финансов для того, чтобы выделять экстренное финансирование таким компаниям.

Третье направление реформы — введение более прозрачных правил на рынках, включая торговлю деривативами. А также более строгий надзор над деятельностью рейтинговых агентств. Выпускающие долговые инструменты банки будут также обязаны брать на себя 5% кредитного риска. Четвертое — защита потребителей. Новое агентство по защите потребителей финансовых услуг (CFPA) будет создано с той целью, чтобы потребители были уверены в безопасности приобретаемых ими услуг, будь то ипотечные кредиты или кредитные карты. Ипотечные брокеры будут регулироваться новым агентством, которое также возьмет на себя ответственность за финансовое образование американцев.

Наконец, пятый пункт — повышение координации в регулировании крупных финансовых институтов, представленных в разных странах. Также в Вашингтоне будут требовать повышения стандартов по требованиям обеспеченности капиталом в зарубежных юрисдикциях.

«Нынешняя американская администрация, очевидно, пытается показать отход от “легковесного” подхода к финансовому регулированию во времена Алана Гринспена на посту главы ФРС», — считает Нариман Беравеш из IHS Global Insight. Это подтверждают слова самого Барака Обамы, который так прокомментировал планируемую реформу: «Культура безответственности перешла с Уолл-стрит в Вашингтон, а потом и в любой американский город. И регулятивный режим, фактически созданный во время крупнейшего экономического кризиса ХХ века, Великой депрессии, не смог справиться со скоростью, масштабом и сложностью глобальной экономики XXI века».

Расширение полномочий ФРС изменит правила игры для многих компаний со значительными финансовыми подразделениями. Так, GE, чье финансовое подразделение GE Capital оказывается больше многих банков, будет теперь регулироваться напрямую из ФРС. Это коснется финансовых подразделений Ford, General Motors и Chrysler, а также Wal-Mart, который собирался расширять свое присутствие в финансовом секторе. «В США на протяжении десятилетий идет дискуссия о разделении торговли и банковского дела, и, похоже, мы пришли к тому, что торговлю и банковское дело действительно не стоит смешивать», — заявил Дон Огливи, председатель исследовательского центра Deloitte Center For Banking Solutions.

Идею реформы публично одобрили министр финансов Пол Гейтнер, глава ФРС Бен Бернанке и председатель SEC Мэри Шапиро. Впрочем, план пришелся по душе не всем. Например, Американский форум по секьюритизации, в который входят Goldman Sachs и J. P. Morgan и другие ведущие банки, заявил, что планы Обамы по реформированию ипотечного рынка «являются не самыми эффективными». Банки и финансовые компании одна за другой стали призывать Вашингтон к осторожности при введении новых регулятивных правил.

Пока остается неясным, в какой степени администрации удастся провести планы реформ через Конгресс. Глава финансового комитета Палаты представителей Барни Фрэнк заявил, что ожидает принятия «значительной части предложений». Фрэнк, в частности, указал, что многие в Вашингтоне не уверены, сможет ли ФРС выполнять возложенные на нее расширенные обязанности. Тогда как глава банковского комитета Сената Кристофер Додд отметил, что «вопрос остается открытым». А поскольку одновременно администрация Обамы с большим трудом пытается провести через Конгресс план реформирования системы здравоохранения, то реализация финансовой реформы и вовсе может затянуться.

Единому рынку — единый надзор

За два дня до начала саммита в Питсбурге свои предложения по поводу финансового регулирования обнародовал и Брюссель. Еврокомиссия объявила о намерении создать единые правила и органы финансового регулирования для всех 27 стран ЕС, что позволит в будущем избежать повторения нынешнего кризиса. «Кризис случился, и мы должны сделать выводы. Вот наши первые предложения», — заявил Хоакин Альмуния, комиссар ЕС по экономическим и финансовым вопросам.

Представляя европейские планы на саммите в Питсбурге, ему вторил председатель Европейской комиссии Жозе Мануэль Баррозу: «Финансовые рынки сегодня являются общеевропейскими и глобальными, не ограничиваются национальными границами. Потому надзор над ними также должен быть общеевропейским и глобальным. Наша цель — защитить европейских налогоплательщиков от повторения темных дней осени 2008 года, когда правительства выделяли миллиарды долларов банкам. Новая европейская система регулирования может стать образцом для создания глобальной».

В Евросоюзе надеются создать сразу несколько общеевропейских органов по финансовому регулированию и надзору. Главным из них станет Европейский совет по системным рискам (ESRB), который может быть учрежден уже к весне 2010 года. В состав совета войдут 27 глав центральных банков стран ЕС, а также председатель и вице-президент Европейского центрального банка (ЕЦБ ответствен за денежную политику в 16 странах зоны евро). ESRB получит полномочия давать рекомендации странам — членам ЕС, которые должны будут либо принять данные рекомендации, либо официально объяснить, почему они отказываются от них.

Еще один орган — Европейская система финансового надзора (ESFS) — будет создан для надзора над конкретными финансовыми институтами. В него войдут представители 27 национальных регуляторов, а также трех новых общеевропейских надзорных органов — для банков, ценных бумаг, страховых и пенсионных компаний.

Планы Еврокомиссии потребуют одобрения со стороны всех государств ЕС и Европарламента, поэтому вокруг конкретных предложений могут разыграться серьезные споры. Наибольшие дебаты могут вызвать предложения, касающиеся «экстренных ситуаций». Согласно планам Брюсселя, в условиях кризиса новые панъевропейские органы смогут принимать решения, которые потребуют однозначного исполнения национальными регуляторами.

Еще одним спорным пунктом могут стать спорные ситуации между национальными регуляторами (в ситуациях, касающихся деятельности одного финансового института в нескольких странах ЕС). В Брюсселе полагают, что панъевропейские органы должны получить право на урегулирование споров между финансовыми регуляторами нескольких стран ЕС.

Поэтому, несмотря на то что большинство государств — членов ЕС поддерживают предложения Брюсселя, планы Еврокомиссии по некоторым пунктам могут столкнуться с серьезной оппозицией. Прежде всего со стороны Британии, где многие банки, хедж-фондыи прочие финансовые институты скептически оценивают создание общеевропейских правил, полагая, что это ограничивает собственные регулятивные возможности Британии.

«Различия во взглядах на финансовое регулирование между Британией и остальной Европой и предложения ЕС по надзору и регулированию постепенно стираются. Но в Лондоне до сих пор обоснованно опасаются негативного влияния на конкурентоспособность Сити на мировой арене. Поэтому Британия одобрит новые правила лишь в том случае, если получит гарантии, что они не будут преследовать политических целей подорвать позиции Лондона как финансового центра», — рассказал «Эксперту» Саймон Тилфорд, главный экономист Центра европейской реформы в Лондоне. Чтобы уменьшить страхи Лондона, в Брюсселе собираются предложить пост председателя ESRB главе Банка Англии Мервину Кингу.

Замминистра финансов Британии Пол Майнерс и мэр Лондона Борис Джонсон активно выступают против предложения Франции и Германии ввести жесткие ограничения для хедж-фондов и компаний прямых частных инвестиций (private equity). Пока Британии удалось получить поддержку лишь со стороны Швеции. В январе 2010 года председателем ЕС станет Испания, и тогда бороться против этих предложений Лондону будет сложнее.

В любом случае пока общеевропейские правила не представляют значительной угрозы для финансового сектора Британии. Во-первых, поскольку принятие планов Еврокомиссии потребует ратификации, во-вторых, из-за ограниченности бюджетов новых органов. Согласно планам Брюсселя, новые регулятивные органы ЕС в 2011 году получат бюджет в 55 млн долларов, и в них будут работать всего 40 человек (бюджет должен вырасти вдвое к 2014 году). Для сравнения: сегодня бюджет британского финансового регулятора FSA составляет 670 млн долларов, а бюджет американской Комиссии по биржам и ценным бумагам превышает 900 млн долларов в год.

Вечеринка закончилась

Впрочем, даже в Британии с ее относительно мягким подходом к финансовому регулированию (со времен реформ Маргарет Тэтчер) понимают необходимость ужесточения регулирования. Накануне саммита в Питсбурге британский министр финансов Алистер Дарлинг заявил: банкам пора понять, что «вечеринка закончилась», и теперь банкирам нужно вести себя разумно. Дарлинг поддержал позицию главы FSA лорда Джонатана Тернера.

Находящийся на своем посту с сентября 2008 года, Тернер объявил, что легковесный подход к финансовому регулированию и надзору в Британии был ошибочным. Поэтому он пообещал, что сможет приостановить животные инстинкты банкиров лондонского Сити.

Начиная с 2010 года FSA будет требовать от банков, чтобы их капитал был в три раза больше, чем размер используемых в спекулятивном трейдинге активов. В дополнение регулятор введет больше тестов, которые будут подтверждать компетенцию топ-менеджмента банков. Реформа регулирования, таким образом, окажется не косметической, а «настоящей революцией», как выразился сам глава FSA. Финансовый регулятор также собирается распространить правила, которые касаются банков, на все крупные хедж-фонды и компании прямых частных инвестиций.

К удивлению многих, британец Тернер поддержал идею германского министра финансов Пеера Штайнбрюка о введении налога на финансовые транзакции. Так называемый налог Тобина может составить 0,05% на все транзакции по финансовым продуктам, которые торгуются на биржах или финансовых рынках. По мнению Тернера, такой налог станет способом борьбы с чрезмерным увлечением спекуляциями и ограничит необоснованные прибыли банковского сектора. А немецкий министр Штайнбрюк считает, что налог может поддержать доходы государств, которые были вынуждены тратить средства во время прошлогоднего кризиса.

Но если идея налога пока находится на стадии обсуждения, то борьба с бонусами уже вовсю идет. Так, британский регулятор FSA еще в августе ввел правила, которые требуют от банков отказаться от практики гарантированных бонусов. Кроме того, бонусы для топ-менеджмента будут выплачиваться по итогам как минимум трехлетнего периода. Если финансовые результаты банка за этот период будут ухудшаться, то это сократит размер бонуса.

«Изменение правил выплаты бонусов может стать одной из самых серьезных мер в нынешней регулятивной реформе, — считает аналитик Capital Economics Пол Эшуорт. — Ведь если бонусы станут вознаграждением за долгосрочный успех, а не за последний квартал, то отношение к балансу между прибылью и риском у банкиров в Сити будет совсем другим. Правда, на адаптацию корпоративной культуры потребуется время».