Причина лесных пожаров – развал лесной отрасли, считает эксперт Greenpeace. Ущерб от пожаров сильно занижен. Мы размещаем эту статью потому, что она четко показывает влияние «правил игры» на реальное функционирование экономики.

Константин Корепанов, редактор, Москва, e-xecutive.ru

На сегодняшний день (9 августа 2019 года) лесные пожары в регионах Сибирского федерального округа распространились уже на площади более 1,5 млн га. В среду, 7 августа, представитель ГУМЧС по Новосибирской области Павел Винаков сообщил журналистам, что из 248 очагов локализовано 235. Военные еще 31 июля пообещали потушить Сибирь за пять дней.

По мнению экспертов Greenpeace России, надежда в полном тушении только на дожди, которых стоит ждать не раньше чем через неделю. Executive.ruпоговорил с руководителем программы по особо охраняемым природным территориям Greenpeace России Михаилом Крейдлиным о том, какие ошибки менеджмента привели к таким катастрофическим последствиям, и как их стоило бы исправить.

Executive.ru: В 2010 году у нас вышел материал с экспертами Всемирного фонда дикой природы. Среди прочего, они сообщили, например, что на тот год в России финансирование на мониторинг, профилактику и борьбу с природными пожарами было в 30 раз меньше, чем в странах Северной Америки, специализированных самолетов-авиатанкеров не больше десяти единиц, в то время как во Франции их 30. На текущий год что-то изменилось в материальном обеспечении?

Михаил Крейдлин: Я, честно говоря, не знаю, сколько самолетов во Франции, но все немножко сложнее. Специально приспособленных самолетов, которые разработаны для тушения пожаров у нас, по-моему, восемь.

Не из-за этих самолетов проблема. Раньше в России была система лесоохраны, которая занималась в основном не тушением пожаров с воздуха, в смысле сбросом воды. Авиация там использовалась в первую очередь для разведки, то есть для обследования территорий, выявления пожаров на ранних стадиях и доставки людей. В основном это были самолеты Ан-2, легкие вертолеты. Вот эта система развалена полностью.

Эта была единая и, самое главное, хорошо организованная, централизованная система, которая до 2007 года имела возможность очень быстрой мобилизации средств в тех местах, где нужно, переброски сил с одного региона в другой, хоть из Центра России в Забайкалье.

Потом все передали субъектам. Субъектам, понятно, в 2007 году было не до самолетов. Поэтому большая часть этих систем, авиабаз просто разрушена, самолеты проданы или сгнили. Не осталось почти ничего. Что-то пытаются восстанавливать, но единственное, что есть – это так называемый федеральный резерв ФБУ Авиалесоохрана, его недавно начали возрождать. Это федеральные силы, они действительно профессиональные, обученные, заряженные.

Executive.ru: «Недавно» – это когда?

М.К.: Примерно года три-четыре назад их начали восстанавливать. Сейчас их порядка 2000 человек. На всю страну это не очень много. Самое главное, что по правилам их можно использовать только в случае введения режима чрезвычайной ситуации по лесным пожарам. Но режим ЧС вводится, когда пожары уже такие, что 2000 человек почти никакой роли не сыграют.

Однако есть система спутникового мониторинга пожаров, которой раньше не было. Она в значительной степени заменяет авиапатрулирование. Не на 100%, но заменяет. Любой человек, например, мы с вами, может в компьютере посмотреть на термоточки.

Executive.ru: Что такое термоточки?

М.К.: Это температурные аномалии, которые можно увидеть из космоса с помощью инфракрасной камеры. Часть этих температурных аномалий – это какие-нибудь газовые факелы, но они детектируются, потому что это постоянные источники, и система их убирает. А вот возникающие новые – это почти всегда пожары. Что еще может быть в лесу? Конечно, в населенном пункте может быть другая причина, а в лесу это всегда пожар.

Информационная система дистанционного мониторинга Федерального агентства лесного хозяйства

На этой же системе основана Рослесхозовская официальная система мониторинга лесных пожаров. Она работает вполне прилично. Поэтому выявить пожар относительно на раннем этапе вполне возможно. Но не любой, у системы все-таки есть пределы точности.

Очаг заметен, когда диаметр достиг, условно, 700 метров. И если бы на ранних стадиях эти пожары тушились, на них бросались большие силы, хотя и значительно меньшие, чем те, которые выделяются сейчас, то катастрофы бы не было точно.

Executive.ru: А почему тогда все-таки дошло до таких масштабов? Кто виноват? Муниципалитеты? Регионы?

М.К.: На муниципалитеты по закону о пожарной безопасности полномочия по тушению лесных пожаров не возложены. Единственное, что у муниципалитетов вообще есть – это добровольная пожарная охрана. Понятно, что те пожары, которые горят в Сибири, частично затрагивают муниципалитеты, отдельные деревни, которые формально относятся к каким-то муниципалитетам, хотя могут находиться от них и в 100 километрах.

Все леса у нас, по крайней мере, леса на землях лесного фонда – федеральные. Это федеральная собственность, но полномочия по управлению ими – распоряжению, пользованию, предоставлению в пользование – переданы субъектам федерации. По лесным пожарам основные полномочия у субъектов Федерации. При этом им на это выделяются федеральные деньги, так называемая субвенция. Этих средств не хватает, всего, по экспертной оценке, они покрывают порядка 10% необходимых объемов затрат.

Госпрограмма «Развитие лесного хозяйства» продлена до 2024 года, а объемы ее финансирования будут увеличены. Соответствующее постановление Правительства вступило в силу 10 апреля 2019 года. Общий объем бюджетных ассигнований федерального бюджета в 2013-2024 годах составляет 432,3 млрд рублей, в том числе в 2019 году – 39 млрд. Кроме того, предполагается повышение объема платежей в бюджетную систему России от использования лесов, расположенных на землях лесного фонда, в расчете на 1 га земель лесного фонда, до уровня 55,8 рубля.

Плановая доля крупных лесных пожаров в общем количестве лесных пожаров по Госпрограмме

М.К.: Поэтому субъекты испытывали трудности, и в 2015 году им сделали подарок. В правила тушения лесных пожаров, утвержденные приказом Минприроды, ввели поправку, согласно которой эти самые субъекты своим решением могут выделять так называемые «зоны контроля лесных пожаров» (пункт 8.1 «Правил тушения лесных пожаров», утвержденных приказом Минприроды России от 08.07.2014 N 313 – Executive.ru). Что это такое? Это территории, на которых комиссии по чрезвычайным ситуациям субъектов Федерации могут принимать решение не тушить лесные пожары при определенных условиях.

Первое – эти пожары не угрожают населенным пунктам. По идее следует, что вообще в этих «зонах контроля» не должно быть населенных пунктов, но они там есть. И второе – если предполагаемые затраты на тушение пожара больше, чем ущерб от этого пожара. Это та самая «экономическая целесообразность». Как можно, когда пожар только возник, определить, сколько на него будет потрачено и какой будет ущерб – для меня загадка.

Ежегодно в стране регистрируется до 30 тыс. лесных пожаров, которые охватывают площади в среднем до двух миллионов гектар. Ущерб, только по официальным подсчетам Рослесхоза и МЧС, достигает 20 млрд рублей.

Executive.ru: Еще интереснее, как три чиновника из местной комиссии могут это оценить…

М.К.: Как три чиновника могут оценить эти параметры – вообще загадка. Но все радостно бросились пользоваться этой поправкой. Тут же были выделены эти «зоны контроля» в 2015 году. Площади огромные: две трети лесов Якутии, половина лесов Красноярского края. Половина лесов России, на самом деле.

При этом, во-первых, в эти «зоны контроля» попало множество населенных пунктов. И им реальная угроза есть, посмотрите на карту, откройте карты зон контроля. Во-вторых, конечно, при такой, условно говоря, норме все радостно бросились «избавляться от проблем». Как только в зоне контроля появлялся пожар, тут же появлялось решение о его нетушении. Это происходило в 2016, 2017 и 2018 годах. Ничего не менялось.

Мы с самого начала говорили им о том, что это неправильная практика. Нам отвечали: «Что поделать, экономика!». Что произошло в 2019 году? В этом году дым от этих пожаров дошел до крупных городов. Раньше его куда-то сдувало, на восток, на север, и это особо никого не волновало. А тут люди начали бузить. И дошло, наконец. За пять дней мы собрали 250 тысяч подписей! Люди очень реагируют на это. Естественно, тогда стали думать: а что же не так?

Уже есть поручения правительства и министра природных ресурсов поменять эти зоны контроля. Формулировка такая – чтобы не только населенные пункты не страдали, которые оказались внутри них, но и чтобы дым от этих пожаров не доносился до соседних субъектов федерации. Я не понимаю, как это. Это значит, надо их совсем ликвидировать, эти зоны контроля, иначе будет доносить? Все зависит от направления ветра.

Это, пожалуй, с точки зрения менеджмента, две основные причины того бедствия, что мы сейчас наблюдаем: недостаток финансирования и эти самые «зоны контроля». Конечно, есть еще много других, дополнительных.

К моменту выхода материала – 31 июля 2019 года в Госдуму уже внесен проект закона «О внесении изменения в статью 53.4 Лесного кодекса Российской Федерации». Он предлагает дополнить статью 53.4 Лесного кодекса РФ статьей под номером 4 следующего содержания: «Не допускаются прекращение либо приостановка работ по тушению лесного пожара в зоне контроля лесных пожаров, в том числе при отсутствии угрозы населенным пунктам или объектам экономики в случаях, когда прогнозируемые затраты на тушение лесного пожара превышают прогнозируемый вред, который может быть им причинен».

Executive.ru: А как насчет объективных причин, на которые мы, условно, повлиять не можем? В  том же 2010 была наиболее продолжительная жара за всю историю метеорологических наблюдений в России.

М.К.: Жара – это не причина пожара. Жара – это причина распространения пожара. А причины пожара… Естественных есть всего три в природе вообще: сухие грозы, извержения вулканов и метеориты. Вулканы в России находятся только на Камчатке, метеориты падают не очень часто, остаются сухие грозы. Лишь около 10-15% лесных пожаров в России происходит от сухих гроз. Всему остальному причина одна – человек. Понятно, что климат меняется, понятно, что количество людей увеличивается, но пока еще не настолько.

Executive.ru: А антропогенные какие причины? Многие пишут про умышленные поджоги.

М.К.: Есть поджоги, но это очень небольшая часть, на самом деле, по нашей оценке. Хотя есть. Я сам с этим сталкивался. Безалаберность, халатность. Пожары эти начались там, где есть люди. В зонах контроля ведь не только населенные пункты есть, но и участки, переданные в аренду под заготовку древесины, в Иркутской области, в Красноярском крае…

Executive.ru: Я как раз к этому и веду. Вы говорите, тоже сталкивались. Правда ли, что поджигают с целью сокрытия вывезенного леса?

М.К.: Очень небольшой процент, но есть. Я с этим столкнулся один раз, правда, в Ленинградской области. Незаконная рубка, которая была выжжена.

Чаще другое: поджигают, чтобы перевести лес в так называемую санитарную рубку, которую по другому производить нельзя. Например, в защитных лесах, в ореховопромысловых зонах. Это бывает. Много злоупотреблений связано с этими самыми условно-санитарными рубками, которые должны проводиться в лесах, где погибшие или сильно поврежденные деревья, а на самом деле проводятся не там.

Арестован министр лесного комплекса Иркутской области Шеверда, слышали, наверное, – как раз по такому делу, а дело это вскрыли мы. Еще в прошлом году. Заказник Туколонь. Ровно такая же история, когда там действительно был пожар. Отвели 800 гектар, по-моему, сплошных санитарных рубок, местный лесхоз, лесопатологическая служба уже начали рубить. Мы приехали, а лес здоровый. Не то, что совсем здоровый, поврежден пожаром, но не подлежащий рубке, есть определенные критерии. 100 гектаров уже успели срубить.

Но основное это все-таки – окурки и костры. Все пожары начались в тех местах, где ведется заготовка древесины, какие-то геологоразведочные работы, народ-то не сильно думает про это, подумаешь – окурок бросил. А при жаркой и сухой погоде этого более чем достаточно. Ну, а потом – страшно же признаться, что ты лес поджег – естественно, убегаешь, а лес горит.

Еще одна сторона проблемы: те же лесозаготовители обязаны лес вырубить, а потом очистить лесосеку, убрать порубочные остатки – ветки всякие. Самое простое – это их сжечь, конечно. Хоть это и запрещено в пожароопасный сезон, но они все так делают. Мы прямо фиксировали по спутнику, когда такое выжигание являлось причиной пожара.

Executive.ru: В этом году?

М.К.: Да, в том числе и в этом. В Иркутской области.

Executive.ru: А есть какие-нибудь данные, хотя бы примерные, по динамике лесных пожаров за последние 3-5-10 лет?

М.К.: На нашем сайте появилась карта, где можно ставить галочки – за какой период вам нужно получить статистику и там будут графики, по термоточкам.

Executive.ru: По этой статистике какие-то меры должны были быть приняты? Что нужно было сделать еще годы назад?

М.К.: Нужно было сделать то, что сейчас обозначено в поручении Медведева, это нужно было сделать уже давно. Увеличение финансирования, сокращение площадей зон контроля, создание нормального лесного хозяйства. У нас ведь как – лес вырубается и бросается. Порубочные остатки сжигают, и опять же начинается пожар. Либо их не сжигают, просто бросают, и остается сухой горючий материал, который способствует распространению пожара.

Executive.ru: Какие конкретно есть недостатки в Лесном кодексе?

М.К.: Лесной кодекс разрушил существовавшую систему органов лесного хозяйства и государственной лесной охраны без явного указания на то, как должна быть организована новая система (ст. 81-84).

В условиях возникшего дефицита финансирования органов лесного хозяйства (связанного с ликвидацией источников «собственных средств» этих органов, без компенсации из бюджета) это привело к резкому сокращению органов лесного хозяйства и утрате ими дееспособности как минимум на один-два года после принятия нового Кодекса. Из 83 тыс. человек Гослесоохраны, лесхозов было оставлено 680 человек лесных инспекторов в составе Росприроднадзора. И эти инспектора отвечают за лесной надзор только на особо охраняемых природных территориях федерального значения. Все остальные функции лесного надзора переданы субъектам РФ.

Кроме того, Кодекс разрушил единую систему авиационной охраны лесов, исключив возможность быстро перебрасывать технику и пожарные расчеты между регионами. Что касается вырубки, Лесной кодекс ликвидировал систему лесорубочных билетов и ордеров, которые позволяли отличать законно заготовленную древесину от незаконной, однако не создал им никакой альтернативы. Без защиты закона остались, к примеру, защитные лесополосы, расположенные на сельскохозяйственных землях и землях промышленности и транспорта.

Некоторые леса потеряли свой охранный статус – не стало запретных полос лесов, защищавших нерестилища ценных промысловых рыб. В результате нерестозащитные полосы вдоль рек сократились до размеров водоохранных зон. Потом нерестоохранные полосы восстановили, но с 1 июля 2019 в Кодекс внесены поправки, согласно которым нерестоохранные полосы могут быть выделены только в пределах рыбохозяйственных заповедных и рыбоохранных зон. Но, в свою очередь, рыбоохранные зоны выделены всего в шести субъектах РФ и их ширина не более 200 метров (ширина нерестоохранных полос – от 500 до 3000 метров, в основном – 100 м по каждому берегу), а рыбохозяйственных заповедных зон нет вообще. То есть, сейчас нерестоохранные полосы везде кроме этих шести субъектов могут быть ликвидированы вообще, а в них – сокращены до 200 метров.

Кодекс предписывает работникам леса готовить огромное количество разнообразных отчетных документов для федеральных органов исполнительной власти, что приводит к чрезмерной бюрократизации системы управления лесами. Многие формулировки и положения Кодекса, допускающие множественное толкование, некорректны, расплывчаты и часто противоречивы.

И это – только то, что наиболее близко к конкретной проблеме, на самом деле недоработок и проблем с Кодексом раза в два больше.

Executive.ru: Многие считают, что Лесной кодекс специально был сделан с целью вытеснить малый бизнес.

М.К.: В какой-то степени да.

Executive.ru: Это хорошо или плохо, с точки зрения пожарной безопасности?

М.К.: Непонятно. С одной стороны, у крупного бизнеса больше возможностей. Та же компания «Илим» на своих территориях с пожарами борется. Не то чтобы сильно успешно, но, по крайней мере, борется. Есть те, кто не борется совсем.

Executive.ru: Плюс, за крупными компаниями проще следить, их проще контролировать.

М.К.: Да, это правда. С другой стороны, у них больше возможностей договариваться, чтобы их не сильно контролировали. Палка о двух концах. В целом, у нас мелкого лесного бизнеса очень мало. И это плохо, потому что мелкий бизнес обеспечивает нужды местного населения. Крупные компании редко этим занимаются. Людей, которые не работают в самой компании, надо дровами обеспечивать, строительным материалом. Для этого как раз мелкий бизнес и нужен, а не для того, чтобы древесину в Китай вывозить. Людям, чтобы получить положенные им по закону 50 кубов на строительство, надо пройти 10 кругов ада. Еще и пошлют куда-нибудь… в глухую тайгу. Проще купить, просто черным налом у тех же мелких лесозаготовителей.

Executive.ru: Но ведь известны примеры, когда как раз эти субсидиарные делянки оформляют на пенсионеров, вырубают и продают.

М.К.: Да, бывает такое. Это правда.

Executive.ru: А изменения Кодекса, в итоге, помогли с этим бороться или нет?

М.К.: Нет.

Executive.ru: По сути, то, что нужно было сделать давно, сейчас, по крайней мере, титульно, заявили, что будут делать?

М.К.: Ну, в какой-то мере да.

Executive.ru: А что еще нужно?

М.К.: В принципе, в поручении практически все прописано. Это уже не первое поручение по этому поводу.

Executive.ru: А предыдущие когда были?

М.К.: Были аналогичные поручения летом 2018 года. Не по пожарам, насколько я знаю, а по увеличению финансирования, по лесной охране. Проблема в том, что у нас даже поручения Президента не все выполняются.

Executive.ru: А финансирование – откуда его брать? Вы, как эксперт, как считаете?

М.К.: А у нас в стране денег, считаете, нет? На тушение пожаров нет, а на парад морского флота есть. Я думаю, это сравнимые категории.

Executive.ru: То есть, из других статей бюджета или же есть какие-то лесные сборы, которые из регионов уходят в Москву, а потом уже должны идти обратно и благодаря этой двойной лестнице они не доходят?

М.К.: Да, у нас не так много денег, к сожалению. Это аренда, фактически, но она не окупает необходимых затрат на охрану.

Executive.ru: А если бы деньги оставались на местах, без путешествий туда-обратно?

М.К.: Тогда их губернаторы использовали бы куда-то еще. Нет четкой привязки, что деньги, которые идут от лесопользования, должны идти на лесное хозяйство. Если сделать целевые деньги, как было до 2000-2001 годов – условно говоря, чтобы формировался экологический фонд, в который шли платежи за загрязнение природы и дальше распределялись только на соответствующие нужды. Злоупотребления всегда были, но тем не менее. А сейчас все идет в бюджет, а там тонет.

Executive.ru: То есть, если бы была привязка денег к территории, то этого не было бы?

М.К.: Я не готов сказать, хватило бы их тогда или нет, мне кажется, у нас лесное хозяйство не сильно рентабельное, но, наверное, это уже был бы больший процент. Деньги-то в стране есть, просто их расходуют по-разному.

Executive.ru: А от зон контроля, установленных в правилах, вы считаете, полностью надо избавляться?

М.К.: Избавиться полностью от них невозможно – в той же Якутии есть территории, куда и самолет не долетит, наверное. Такие надо оставлять, но просто их надо сокращать больше, чем наполовину. Точно вырезая из них все населенные пункты, все объекты инфраструктуры, все участки, где ведется лесопользование. Есть резервные леса, вот их можно в каком-то количестве, еще раз говорю, обойдя все населенные пункты, оставить. Пока.

Executive.ru: А в этих резервных лесах не идут пожары?

М.К.: В них с большой вероятностью будут пожары только те, которые от естественных причин. И их будет значительно меньше.

Кстати, насчет зон контроля. В каком-то красноярском издании было написано, что подсчитали затраты на тушение пожаров – 1,3 млрд рублей. И решили ничего не тушить. Мы задались вопросом, как обычно считают ущерб? Когда уже все сгорело, считают площади и смотрят, это очень примерные данные, сколько там сгорело древесины.

Executive.ru: Грубо говоря, количество стволов?

М.К.: Количество стволов, да. Но лес – это ведь не только древесина. Это еще и животные, если они там живут. Тоже вроде государственный ресурс. Мы решили выяснить – сколько же может стоить ущерб от гибели, например, соболя? Взяли официальные методики – методика определения вреда, причиненного объектам животного мира в среде их обитания, 948-й приказ Минприроды. Специальная методика.

Executive.ru: Действующая?

М.К.: Действующая. Взяли данные по численности соболя – тоже официальные из квот на добычу, там написано, сколько его есть, какова плотность. Посчитали примерно, сколько его может быть в этих районах. У нас получилось – порядка 5500 соболей обитает. Понятно, что соболь, скорее всего, погибнет весь, деваться-то ему некуда, он маленький, даже если не сгорит, то есть ему там будет нечего. Скорее всего, в дыму задохнется. Посчитали, и у нас получилось, что потери от гибели одного только соболя на этих территориях – более 22 млрд рублей. Один зверек. Один вид. А там по пять видов мы насчитали. Вот, что сейчас горит в Сибири.