Социологи посвятили обширное исследование российским чиновникам. Подробности рассказал руководитель проекта Дмитрий Рогозин, канд. соц. наук, директор Центра методологии федеративных исследований РАНХиГС, ст. науч. сотр. Института социологии РАН. Беседовала Елена Яковлева. Сокращенный вариант интервью опубликован в «Российской газете» #6928(60) от 22 марта 2016 года.

Из интервью

Начальник управления, муниципальная служащая, 40–50 лет: «Я считаю, что у нас на селе как такого, чиновники, не чиновники, это больше по телевизору идет. Потому что люди прежде всего, когда приезжаешь на село, они видят в тебе человека… А какой ты там служащий, государственный, муниципальный… Они видят тебя прежде всего, если ты помог им решить вопрос».

Первый заместитель главы администрации, государственная служащая, 40—45 лет: «Вот мой муж… правильный до мозга костей. Чиновники все воры. У него было такое убеждение. Видя, как я работаю, когда прихожу домой, в непонятно каком часу, с чемоданом почты, и я не лягу, пока всё не распишу… Потому что очень много документов, иначе зашьешься. Он, это видя, резко изменил мнение… Но и кричать, что мы все хорошие, тоже ни к чему».

Начальник управления одного из столичных департаментов, старше 50 лет: «Не армия опора, не силовые структуры — чиновники. Помните Наполеона? На штыках можно прийти к власти, на штыках нельзя сидеть. Сидеть можно на чиновниках. Они — подушка, они руки, они… они… они организация!»

Институт жалобы и проект двора

— Российский чиновник в глазах народа либо коррупционер, либо забывшая о человеческой природе машина, предупреждаете Вы в предисловии сборника, вышедшего по результатам Вашего исследования. Это давний образ?

— Очень. Это укоренилось на уровне мифологии, сказок и здравого смысла. И практически не изменяется начиная с царского времени. Всё что угодно может происходить со страной (революции, репрессии), но чиновник в глазах людей — это бюрократ и недалекий человек, забывший обо всем человеческом. Ну или серый, забитый, убогий гоголевский персонаж, бегущий в свой департамент.

И даже в эпоху «одного окна» люди продолжают находить в этом окне либо замученных тетушек, проклинающих весь мир и свою работу, либо, наоборот, нарочито точных исполнителей инструкций. Но люди-то не по инструкции живут.

— Но чиновничья работа модернизируется, как и производство. Появились электронные табло, удобные кресла…

— Да, это получилось в рамках создания так называемого сервисного государства. Хотя остались и классические тетки из собеса и их отфутболивающие народ тактики. Но, даже встречаясь с замечательными примерами, мы запоминаем о чиновниках в основном негативное. А кроме того, уверены, что с властью только о негативном имеет смысл и говорить.

Если я пришел куда-то на прием, то должен пожаловаться. Отношения с властью — это всегда жалоба и ответ на нее. А жанр жалобы накапливает негативный шлейф воспоминаний. Сотни примеров быстрого и эффективного прохождения дела сквозь инстанции забываются, а запоминается что-то из жалоб. И это тоже «консервирует» негативный образ чиновника.

— А почему у нас жалоба так прижилась? Невозможно представить, что кто-то пишет письма с жалобами в американское министерство…

— Сам этому удивляюсь. Меня всегда поражают типичные ответы людей при электоральных (предвыборных) опросах: например, двор слишком грязный… Видно, что жалоба стала социальной привычкой. Если уж пришел к чиновнику, то не про любовь своей юности ему рассказывай, а говори о проблемах.

— А с проектом нельзя прийти в чиновничий кабинет?

— А вот — сколь это ни удивительно — нельзя. Единицы приходят и что-то предлагают. Но это, как правило, сумасшедшие… Не принято это у нас. Между тем очень многим есть с чем прийти.

Однажды мы в проекте «Анализ муниципальной власти» исследовали механизмы социальной защиты и организацию досуга людей старшего возраста. В муниципалитете обнаружили громадье программ по самым разным направлениям и высокие, постоянно растущие показатели успешности социальных служб. Но присмотрелись и увидели, что 20% роста — это сначала обслуживали 100 человек, а потом 120, при населении района в сто тысяч…

Ну а когда стали спрашивать людей, то выяснили, что они вообще ничего не знают ни о громадье программ, ни о том, где находятся чиновники, их воплощающие.

Но в разговоре о жизни обнаружилось много удивительного. Так, одна бабушка из Иванова рассказала мне, что в их дворе раньше лавки были сломаны, наркоманы собирались, белье было страшно повесить. Ей это надоело, она договорилась со своим дальним родственником, он привез машину щебня и засыпал лужу. С другим родственником они старые лавки сломали, досок привезли и новые, красивые сколотили. Наркоманы куда-то исчезли — не та среда. А бабушка с родней еще и двор заасфальтировала. Спрашиваю: «Почему вы это сделали? Деньги какие-то получили?» Она отмахивается: «Ну что ты… Просто я всех здесь знаю. Подходила к людям, договаривалась…»

Но это же инициатива, с которой муниципалитет должен носиться как угорелый: смотрите, у нас колоссальная самоорганизация людей! А чиновники ничего об этом дворе не знают. Да и сама эта женщина не считает, что это некоторая общественная деятельность и что можно с этим прийти в муниципалитет и сказать: ребята, мы лужу засыпали и лавки новые везем, профинансируйте нам 10% работы. Если бы так случилось, то тот, кто мусор вывозил, пошел бы в другой двор и сказал: давайте я и вам мусор вывезу, муниципалитет оплатит 10%.

А у нас это две непересекающиеся реальности. И нет практики рассказа о таком. Если бы бабушка из Иванова рассказала о своем опыте, это бы объединило очень многих людей. Она изменила лишь свой двор, но ее действия могут быть масштабированы. И тут речь не о копировании усилий и не о насильственном почине «Давайте выделим бюджет и в каждом дворе найдем старшую по подъезду бабушку». При открытости такой информации копирование происходит само.

Чиновник как инноватор

— А сами чиновники негативно описывают чиновников?

— Да.

— И себя тоже?

— Нет, только других. По отношению к себе — забавная вещь — автоматически включается измерение «рядом нет плохих». Чиновник обычно говорит: «Я знаю, как много в нашей среде коррупционеров, взяточников, негодяев, лодырей, газеты же читаю… Но в нашем департаменте?! Да у нас даже взять нечего! И мы работаем не покладая рук».

— Парадокс.

— Есть бóльшие парадоксы. Мир чиновников, с имиджем «окукленного», часто, очень часто оказывается наиболее инновационным. В нем возникают точки роста (в том числе и для бизнеса). Да, это связано с сильными личностями, людьми, которые приходят не для «связей» и рейтингов, а для самореализации, зная, что чиновничья работа даст им возможность принимать серьезные решения. Решение даже среднего уровня госслужащего на порядок выше по значимости, чем решение средней руки бизнесмена.

— Бизнес не задает правила игры?

— Бизнес у нас постоянно играет на короткой дистанции, из-за экономической нестабильности у него обычно узок горизонт планирования. А в государственной сфере — даже если в экономике всё ни шатко ни валко — все-таки более значим критерий социальной эффективности. И человек с широким мировоззрением и высокой управленческой культурой на административной работе более свободен в принятии смелых стратегических решений.

Это противоречит обыденному образу чиновника: ну какой он инноватор?! Но мы постоянно натыкались на эту жажду нового. Слышали: «Я человек на своем месте, мне удалось реализоваться» или «Я тут засиделся, мне всё стало слишком понятным, я не могу увидеть новое». Но конец фразы опять подчеркивает важность инноваций.

— А можно пример больших чиновничьих инноваций?

— Посмотрите за окно: парк Горького, «Стрелка» — вся изменившаяся Москва. Когда я привожу в такие места иностранцев, слышу: ничем не отличается от Лондона. Здесь есть культурная среда, появились очаги новых культурных практик. Эти масштабные изменения — инновация.

Нам бы еще научиться давать голоса тем, кто всё это сделал. Это наша беда, у нас всегда есть люди, которые делают, и люди, которые за их дело отчитываются. Не надо всё приписывать только одному персонажу с высокой должностью. Потому что тогда не возникает ни должного разноголосия, ни стремления это разноголосие согласовать.

Иван Репин. Торжественное заседание Государственного совета 7 мая 1901 года. (1903)

Почему чиновнику нельзя совершать подвиги

— Переизбыток чиновников по-прежнему наша ахиллесова пята?

— Проблема не в их числе, а в структурном дисбалансе их работы. Уж очень много в чиновническом аппарате направлено на оформление деятельности. Колоссальные усилия тратятся на так называемый документооборот.

— Компьютеризация не поправила дело?

— Как это ни парадоксально, нет. Предполагалось, что электронный документооборот заменит бумажный и начнется экономия всего — от скорости до бумаги. А на деле электронный документооборот в очень многих областях привел к дублированию. Он обязательно должен подтверждаться бумажным документооборотом. И не всегда это по закону, иногда по привычке.

Компьютер превращается в тормоз, а не локомотив, если в длинной цепочке прохождения документа есть люди (а их еще немало), работающие со времен Госплана и с теми же навыками — пишут от руки, относят машинисткам.

— Откуда возникла особая сосредоточенность российского чиновника на оформлении документа?

— Это общемировая норма. И особая гордость госслужбы. Именно она задает стандарты документооборота. Крупный бизнес часто лишь копирует ее нововведения.

Но в отличие от иностранных практик, где документооборот не меньше, но больше и доскональнее нашего, у нас при каком-то сбое не возникает обратной связи. Если, допустим, в Германии где-то застрял документ, то чиновник-исполнитель напишет: «Документ застрял» — и спокойно сорвет сроки. Всех устроит его объяснение: вот на этом этапе прохождения документа произошел сбой. И будет пересмотрена процедура подписи или прохождения документа.

У нас же, если он вдруг где-то застрял, ты должен срочно ехать на другой конец Москвы к министру, которого нет на месте. На добывание нужной подписи уходит несколько героических дней. И чиновник, которому нужно подписать бумагу, будет всё это воспринимать как свою личную проблему. Задействует все неформальные связи и геройски всё выполнит…

Между тем эти дружеские связи, внутренние неформальные каналы вредны. Люди, которые определили такой порядок прохождения документа, не получают обратной связи, как он на самом деле «проходит». И — не хотят получать. А зачем, если их распоряжения всегда исполняются. Какими средствами и усилиями — их не интересует. А исполнители делают чудеса.

Один наш респондент, отвечая на вопрос: «Чем вы гордитесь из сделанного за последние полгода?», рассказал о такой героической добыче нужной подписи замминистра — с ночной поездкой в аэропорт, детективной ловлей подписанта. «И это, — говорит, — была такая мобилизация всех моих ресурсов! Я понял, что чего-то стою в этой жизни». 20 человек самого разного уровня он задействовал в этой истории. Но работы с содержанием не было никакой. Одна задача — получить подпись на документ. Он ее выполнил, вздохнул с облегчением и неделю отдыхал.

— Этакий герой чиновничьего фронта?

— Но этот героизм многое разрушает. Всё время уходит на геройство при сборе подписей, а содержание практически никто не контролирует. И это — на уровне государственного управления — приводит к колоссальным потерям.

Собственно, это и есть коррупция — разрушение формального механизма. Все его исправления через неформальные каналы приводят к тому, что формального канала вообще не остается.

— И что же делать?

— Лучше всех это знают сами чиновники.

— Но они будут делать как привыкли.

— Но от этого их может оторвать публичное обсуждение таких ситуаций. Чиновничья работа — это public service. А чиновник — человек, работающий для общества. А у них у всех — на бытовом уровне — представление: не надо выносить сор из избы. Или (на их языке): «Внутренние проблемы должны решаться внутри функционала». Но любая проблема с документами — это не внутренние мелочи.

— Вряд ли кого на улице волнует героизм чиновника при подписании бумаг.

— А это вопрос не для обсуждения на улице. А для публичного разговора и критики в СМИ.

— Теленовость из этого тоже не сделаешь.

— Не надо сводить публичность к хроникам, скандалам и новостям. Она не ограничивается сферой быстрой коммуникации — пошумели, сняли напряжение… Публичность — это и работа экспертного сообщества. И то, что потенциально доступно каждому, — через заинтересованные запросы.

Сферы действия чиновника интересны, самобытны, о них нужно говорить. В самом таком разговоре-рассказе по-другому расставятся приоритеты. Если бы герой-чиновник несколько раз публично рассказал, как он «добывал» подпись, у него бы возник вопрос: почему добыча подписи становится камнем преткновения для решения задачи. Рассказывая, он получит шанс по-другому взглянуть на проблему.

Чиновник с точки зрения мечты и иронии

— В своем исследовании Вы собирали биографии чиновников. Для чего?

— Биографический метод был для нас главным. Через личную судьбу мы вытаскивали значимые, запомнившиеся людям события. Чиновники же тоже люди. У них удивительные судьбы. Хотя они умудряются их упаковывать в какие-то абсолютно нераскрываемые коробки. Это стало настоящей бедой исследования. За два года мы взяли 150 глубинных интервью по 2,5 часа каждое. Но работать смогли только с 44. В остальных люди так и не открылись.

Трагичность положения человека на госслужбе: он не замечает, как внешние (и часто надуманные) ограничения становятся внутренними. И год за годом сужает простор собственных мыслей. Теряет возможность не то чтобы критически отнестись к своей жизни, а вообще отнестись к ней как-то. Не с точки зрения решения той или иной задачи, а с точки зрения мечты или иронии.

Есть, конечно, исключения. В том числе и на самом высоком уровне. Например, министр экономического развития Алексей Улюкаев. Обычное выражение его лица никак не позволяет предположить, что он пишет стихи. Критики любят напирать на их посредственность, но эти стихи — безусловный ключ к нему. В них он человек переживающий, иронизирующий над собой. Очень жаль, что при публикации в «Знамени» не указали даты написания стихов. Потому что если соотнести их с годами его карьеры, то возникнет колоссальная оптика для понимания этого человека. Даже интервью можно не проводить — вот она, судьба…

Понятно, что связь между стихами и жизнью строится не на фактологии, а на эмоциональном проживании, но стихи позволяют многое увидеть в человеке.

А вообще, чтобы добраться до судьбы чиновника, надо говорить с ним в профанном режиме. Это простой человеческий разговор за чаем. И самое главное — долгий. Самые удачные разговоры — это те, в которых чиновник встречает нас фразой: «У меня 30 минут», а говорим мы три часа, потихоньку превращая разговор в монолог. А канву разговора дает сама биография.

— Что показывает биография чиновника?

— Биография дает нам то, что на западном языке называется кейсы, случаи. Человек рассказывает о значимых событиях своей биографии, о переживаниях, влюбленности, связывает всё в единую нить. Влюбленность, кстати, как и стихи, создает код понимания человека.

— Но не его же деловых решений?

— И их тоже. Наука менеджмента долго настраивала нам сугубо рациональный взгляд на мир и пережала с этим. Убедила, что все решения построены на информационных ресурсах. И вот у нас аналитические институты строят прогнозы, огромные коллективы считают стратегии. Но при этом из поля зрения уходит чрезвычайно важный фактор: люди в большей степени принимают решения эмоционально.

Но эмоционально не в том плане, что рванулся, побежал, что-то сделал, как влюбленная девушка. Нет, риски взвешиваются. Но когда они взвешиваются, для человека, принимающего решение, очень много значит интуиция, предвидение. Я ее называю эмоциональным контекстом.

— Ну интуиция — это же таинственным образом сжатый опыт. У неопытных нет интуиции.

— Да, за интуицией — опыт. Но это — табу. Чиновник никогда не скажет, что принял решение на эмоциональном уровне. Даже если для полностью рационального решения явно не хватает прогнозов и неустойчива внешняя среда. Поэтому нас и интересовала биография. Она и есть накопленный жизненный опыт.

Известный английский физик, химик и философ Майкл Полани в своей книге «Личностное знание» прямо утверждает: если мы не знаем перипетии личной биографии известного физика, мы недопоймем его физическое открытие… Потому что наше понимание лишь процентов на 30–40 зависит от передачи информации. А остальное обеспечивают эмпатические отношения — нам важно сопереживание другого и нахождение каких-то точек пересечения с ним, позволяющих создать сетку понимания.

Поэтому и решение чиновника — это не действие человека-машины, просчитывающего ВВП, а нечто связанное с его личностью и с отношениями в коллективах, где он работает.

— А чиновники часто чувствуют себя людьми, работающими на общество?

— Да. И — это нас удивило — многие из них именно так о себе и говорят. Не надо превращать всех в хапуг, отбирать у людей понимание важности своей позиции. Один из наших собеседников рассказывал: «Я возглавлял крупную бизнес-компанию в регионе, но это лишь три тысячи человек. Никакой бизнес не даст мне такого размаха решений, которые я принимаю на госслужбе. Я чувствую важность и значимость того, что делаю. Я чувствую свою родину»… И мы по этому поводу не ерничаем. Даже в мыслях. Это так.